作者並不想對一例一休的修正提出什麼意見，只不過這次的修正所引起的對立，其實暴露出台灣的治國能力問題。作者想要從芝加哥學派的梅利安與拉斯威爾的理性設計及政策科學的觀點來看這個問題。（圖／創用CC授權）

一、一例一休的修正審議所暴露出的問題

一例一休是蔡英文總統選舉時的政見，將政見付諸實現本來無可厚非，但沒有想到的是在一例一休通過立法院的審議時，除了引起勞團與企業界的反彈之外，在實施之後，一例一休的確在某些產業帶來了正面的效果，但卻也引起企業界的反彈，尤其服務業認為一例一休沒有彈性，影響到工作的調配，而且也使想要加班的勞工無法增加薪資而必須多打幾個工。後來，據說勞動部聽了各方許多的意見之後，就在賴清德院長的主導下，提出了新的版本送立法院審議，但這次不只是勞團反彈更大，就連民進黨的立委也有雜音，而時代力量與國民黨也持不同意見。

作者並不想對一例一休的修正提出什麼意見，只不過這次的修正所引起的對立，其實暴露出台灣的治國能力問題。作者想要從芝加哥學派的梅利安與拉斯威爾的理性設計及政策科學的觀點來看這個問題。

二、民主主義國家的實現與理性設計及政策科學

現代的世界可以說是資本主義向全球擴大所形成的世界。這個世界有兩個特徵，一個特徵是：自由市場以其調整供需的功能使得生產能夠最有效率，也使得經濟成長的規模可以不斷擴大，但大航海以後的全球化對於各地的社會帶來衝擊，也產生了種種的社會問題、經濟問題等種種的問題，而這些問題並不是市場的機制所能解決的，許多問題都必須依賴政治共同體=國家的解決，儘管國家常常會有許多的失靈現象。

（一）梅利安的理性設計

二戰前後的世界面臨了法西斯與共產黨的兩個極端。當時，美國芝加哥學派的梅利安認為國家並不是要去實現階級目的，亦即不是要去追求特殊利益之物，而國家也不能去追求這種狹隘的利益。他認為所謂「階級國家論」與「國家死滅論」都是太過急躁的結論，也是錯誤而無益的國家理論；即使是夜警國家論，在「太消極而且只是過小去評價國家的角色」這一點上，它也不外是錯誤而無益的國家理論。梅利安的國家觀是一方面否定19世紀的消極國家觀，一方面強調國家積極而富創造性的角色，他認為沒有國家積極的功能，20世紀巨大的工業社會是很難運作的。

梅利安不只是轉變國家觀，他也轉變自由的觀念。梅利安認為「自由並不是對於『無國家』的願望」、「國家的目的並不是壓抑自由，而是在最大限度的可能範圍內，獎勵、助長、促進自由。」梅利安認為自由只有透過國家才能充分實現，而不會被國家壓縮，國家真正的目的不外是要促進自由，他因此完全拒絕「自由vs.國家（自由對抗國家）」這種傳統的框架；相反地，自由只有透過國家才能實現，因此梅利安要求對自由做設計。我們可以說梅利安的設計之核心就是「自由」與「民主主義」的設計。

梅利安認為國家的目的是：（1）對外的安全（2）國內秩序（3）正義（4）一般福利（5）自由。而這些目的可以歸納為「一般福利或公共利益」。國家的目的同時也是政治學的目的，也是設計的目的。梅利安想要透過「理性的設計」去實現這個國家目標。

梅利安認為理性的設計，是為了如下所述的各項目的而被加以實施的，而這就改變了從來的國家觀一「國家只是在生存競爭上扮演分配的角色」：

1、實施有體系的照顧，以擴大文明所帶來的利益
2、確定其分配的方法與範圍
3、確立正義與自由的各種原則，以便將「有體系的照顧」適用於實際
4、保障市民的各種權利與市民的各種自由
5、保障就業的安定、最低基準的健康、教育、住居
6、保障人性中的創造可能性之發展

理性設計的目的，是在政治上確保自由，在經濟上確保適當的生產與分配，以保障國民健康有文化的最低限度的生活水準，以便最大限度去發展人性中的創造可能性。梅利安不斷強調說：「設計的目的，是解放人的能力，擴張機會的範圍，擴張人的自由」。因此，他認為有必要從根本上，去轉變向來的國家觀與社會體制觀。

梅利安認為能實施這種設計的體制，假如要靠向來的社會主義與資本主義的話，那是完全不夠的，這種設計會要求要有更廣泛的新體制之觀點與角度，而且這種更廣泛的新體制之觀點與角度是只有靠經濟、科學、技術、工學、哲學、倫理學、地方、人種、社會學、政治學等的研究才能被達成。在這種理性設計的過程中，所有學問上的成果必須被導入、被加以綜合；在這種理性設計的過程中，會要求所有種類的科學家參與其中。他構想著壯大的設計，這個壯大的設計是投入所有種類的科學家與他們的科學研究成果，去追求最大限度的合理可能性而去加以建構的。他所構想的這個壯大的設計是「普及於整個社會規模」的「完整而且有網羅性」的體系，他相信透過這個壯大的設計，人類是能夠到達理想國度的。

（二）拉斯威爾的政策科學

芝加哥學派的拉斯威爾與梅利安，有著共通的傾向。他認為向來在這個世界所流傳的未來的烏托邦圖像有兩個，而這兩個烏托邦圖像都預言「從『種姓社會』移轉至『自由社會』」乃是必然，種姓社會是人們成功的機會，會受到其出生門第的左右，而自由社會則是對所有人保證大家具有平等的機會。在這兩個烏托邦圖像當中，有一個是馬克斯主義，另一個是由海耶克所代表的「市場萬能論的自由主義」。馬克斯主義認為透過資本主義的成立，以及無產階級革命的過程，各個封建領主與資產階級這兩個種姓就會被打破，而市場萬能論自由主義，則認為自由市場會透過帝國主義而傳播，這就會成為自由社會成立所不可欠缺的過程。

拉斯威爾認為馬克斯主義的革命戰爭這種戰略，會產生《新的不平等》的危機，亦即「生產手段會集中於少數革命菁英」，而在市場萬能論則會產生「資本主義獨占化的進行」與「獨占企業集中於所有人、管理人」這種新的危機。因此，以上所述的兩個未來圖像，雖然都主張社會要進行真正的民主化，但結果卻是產生了與其相反的產品一「軍營＝監獄國家」。拉斯威爾說控制著資本主義與革命體制的少數菁英，為了確保自己在自己陣營內的權力，就會過度依靠軍隊、警察等的暴力手段。拉斯威爾把這種狀況稱之為「軍營＝監獄國家」。他認為以上兩個烏托邦圖像，所帶來的正是現代的危機狀況。因此，實現民主主義是必要的前提。

問題就在於：拉斯威爾所說的民主主義，具體上應該用什麼手段加以實現呢？拉斯威爾在此時所主張的就是：實現民主主義的科學一「政策科學」是有必要的，他認為政策科學是一種科學，是對社會當中的政策制定過程加以解明，並提供必要的資料，以使人們對於政策問題作成合理的判斷，亦即：政策科學是「以科學的方法、客觀的方法，發現民主主義社會所要追求的目標，以及達成目標的手段」。從這種意義上來看，政策科學的必要性與拉斯威爾對民主主義所給予的特徵─亦即社會裡的所有人能夠平等地實現其價值─是有密切的關係的。因為為了擁護、發展「民主主義的社會」，只是抽象地擁護社會的平等性是不夠的。我們有必要以「政策」這種形式來顯現出價值，是有被實現的可能性。

拉斯威爾認為要形成上述意義的政策科學，必須透過如下的工作才有可能，亦即：（1）與所有既有的科學（從自然科學到社會科學、人文科學）的合作，（2）將各種科學所應具有的社會目的加以明確化，例如拉斯威爾對於精神醫學所具有的可能性是有著非常高的期待，但是精神醫學要成為政策科學的一員，那它就不能只埋沒於各個病患之治療，而有必要去自覺到它的社會目的；同樣地，法學不能只是止於以各個裁判為目的，而有必要考察各該裁判所具有的社會影響。政策科學的最後目標是要綜合地活用各個科學的產出，去建構「人的行為模式之理論」與「社會的理論」，亦即政策科學的最大課題是防範人的破壞性、實現民主主義。

但是大家對民進黨是有期待的，期待它能使台灣越進步，社會越和樂安康。
只是這個目的的達成，並不是用嘴巴講講就可以達成，這必須憑真本事，但問題是：台灣的整體有這個真本事嗎？

三、台灣人真的準備好了嗎？

其實如果從理性設計與政策科學的角度來看，勞工政策的制定，與其他各種政策的關聯是非常密切的，例如：產業政策、社會政策、家庭政策、失業對策等皆是。各種政策的制定，脫離不了長期實證的研究與分析。但是我們要問的是：台灣的學術界與研究單位與政府機關，有這個能力提供政策擬訂的詳細資料嗎？對於這個問題，我無法全盤掌握，所以我也無法正面回答。但如果從我自己所屬的法律學界與自己所接觸過的公務員丶乃至政治界來推論的話，我的結論是相當悲觀的。

我先舉民進黨為例做一說明。作者曾好幾次接受民進黨智庫的邀請，參與若干政策議題的討論。我的專攻是地方自治，所以我參與的議題，也主要是在與地方自治有關的問題上面。每次參加，我都會覺得一個已經是台灣大黨的民進黨，在政策的擬定方面其實是非常的弱。舉例來說，每次在討論地方的政策時，我總覺得智庫的人，好像連中央與地方在國家體制上的地位，都不太清楚，因為如果不知道國家與地方自治團體是獨立的法人格時，那麼要去建構中央與地方的權限劃分制度、中央與地方的財政制度乃至中央與地方的關係時，就會出很大的問題。後來，為了讓智庫的人能真正了解地方自治的內容，我還特地花了3個小時做專題介紹。可是提供了很多意見之後，也不見這種專業的知識，被黨部所採納而成為黨的政策，或是被使用在現行制度的改革上面。

在我的觀察裡，智庫好像是在養許多的「聯絡人」，聯絡專家學者來開會、來表達意見。很多的政策似乎是找一些學者與助理們，討論整理而得出的，至於可行性如何，幾乎不會討論。當然，從黨部的財政來看，這樣的作法無可厚非的。只是黨在執政後，政策要怎麼付諸實施呢？顯然在這一次一例一休的政策上，已很清楚顯現，政策的擬定並沒有實證的研究，與各種專業及社會的發言，做為基本前提，甚至第二次的修正，竟是在勞動部聽各方意見後敲定的。這種政策的制定真的會讓人們捏一把冷汗。我個人認為學界一定會有這種產業研究、勞動研究，問題在於這些研究水準夠嗎？有用嗎？

就我了解的公務員的實際運作來看，他們在碰到新的政策、新的法律擬定時，大部分的作法就是找專家學者做專案計畫，以目前的考試制度要期待公務員開創新局本來就有困難。

而如果從我對法學界的了解來看，台灣的法學界幾乎都是在傳統法學的領域，即使有所擴張，但所擴張的範圍有限，法學教授們的教育，所造成的現象，就是大部分的律師只會打傳統的民事、刑事訴訟，他們所培養出來的行政法院法官，只會照行政機關的意見做判決，而使行政法院得到「敗訴法院」之惡名。如果說允許我用法學界來推論全體學界的話，那麼，台灣這個國家的水準與能力，相信各位應可推知。

四、民進黨必須認真思考與付諸實現的課題

對於國民黨，其實一般人都已不太期待它能夠為台灣做什麼事，對它的期待，就是它不要帶來太多的負面效果就好。但是大家對民進黨是有期待的，期待它能使台灣越進步，社會越和樂安康。

只是這個目的的達成，並不是用嘴巴講講就可以達成，這必須憑真本事，但問題是：台灣的整體有這個真本事嗎？民進黨是否有好好思考這個問題？民進黨比國民黨有理想，而且比較清廉，但是它跟國民黨很像的地方就是：取得政權是最大的目的，其他的一切等以後再說，但問題是治國能力，並不能靠急功近利獲得的。民進黨是要使台灣停滯？還是要帶領台灣向前？顯然民進黨必須要好好思考了。