國民黨的縣市長可以訂定自治條例讓瘦肉精零檢出嗎?

 

地方政府制定瘦肉精零檢出的自治條例,超越衛福部的標準,因此,自治條例會被宣告無效,並被撤銷。圖/擷自嘉義市政府網站

地方政府制定瘦肉精零檢出的自治條例,超越衛福部的標準,因此,自治條例會被宣告無效,並被撤銷。圖/擷自嘉義市政府網站

 

國民黨要用地方自治條例對抗美豬的開放

蔡英文總統在9月28日宣布:將訂定進口豬肉萊克多巴胺(亦即瘦肉精)的安全容許值,開放「美國豬肉」以及「30個月齡以上的美國牛肉」進口。農委會表示,當天已把預告公文送到行政院,農委會和衛福部用相關行政辦法即可執行,不涉及修法,將在明年1月1日生效。本來,在原有的規範之下,是不能使用瘦肉精的,後來衛生福利部就嚴格訂定豬萊克多巴胺的殘留容許量分別為:肌肉及脂(含皮) 0.01 ppm、肝臟0.04 ppm、腎臟0.04 ppm、其他可供食用部位(如胃、腸、心、肺、舌、肚、腦、血等部位)為0.01 ppm。

針對執政黨對美豬的開放,在野黨國民黨表示將推動各縣市訂自治條例,規範豬肉的「瘦肉精零檢出」,而花蓮縣政府官員表示將增訂不准乙型受體素(包含瘦肉精)肉品進入市場,但零檢出是現階段目標。至於台北市府官員指出,不允許有瘦肉精豬肉的販售。

看到這個新聞之後,國內民眾會感覺國民黨是要用地方包圍中央的政策來對抗執政黨,而對於地方縣市用這種方式的對抗,我到目前為止,似乎還沒有看到民進黨從法理論來進行對抗,讓國人感覺到好像兩列火車在同一鐵軌即將對撞。

在美國,會如何處理瘦肉精的問題?

問題是從地方自治的理論來看,國民黨可以用地方自治條例對抗美豬的開放嗎?而且假定台灣要銷售有瘦肉精的豬肉到美國、英國或日本,那麼他們會怎麼處理呢?

由於地方自治的法理論很複雜,所以我就儘量簡單用一般人聽得懂的話來說明。各位都知道美國是聯邦國家。聯邦國家的「聯邦政府」與「州政府」基本上,其地位是彼此相等而不從屬,兩者的地位都是基於憲法的規定。聯邦政府在某些地方雖然比州優越,但也是基於憲法所賦予的。由於聯邦與州是基於憲法而結合,因此,聯邦僅具有憲法所賦予之權限。假如說食品安全在美國憲法當中,並沒有規定是屬於聯邦政府的權限,那麼州當然就有權限對於瘦肉精的問題加以規範,但是如果某個州的豬肉會銷售至其他州的時候,聯邦政府就可以以「州際通商條款」對瘦肉精的標準加以規範。這個時候,州的法律就不能夠違反聯邦的法律。如果州政府認為聯邦政府違憲,那麼就只能向聯邦法院提起訴訟,請求判定聯邦法律違憲。

在英國,會如何處理瘦肉精的問題?

但問題就在於:台灣並不是聯邦國家,而是單一國(unitary state)。單一國並沒有類似州政府的地方政府,因此,中央與地方權限通常是由中央決定,地方政府的地位很容易受中央立法甚或行政命令之變更而變更,因而沒有受到強而有力的保障。由於地方自治團體是國家的創造物,因此,地方的自治條例是不能違反中央的法律或行政命令。

那麼,地方所制定的自治條例什麼時候,不會被認為是違法的呢?什麼時候,會被認為是違法的呢?這個問題在單一國的國家,就形成複雜的理論。我們舉英國來說,英國是單一國的典型,地方的權限,全部都由國會來賦予,所以就有所謂的「權限原則」(intra vires),換句話說,這個原則是探討:「自治法規之規定,是否在法律的授權範圍內嗎?」。這個原則,在英美法裡,常會以相反的概念—「越權行為」(Ultra Vires)來做為審查地方法規的原則。從結論上來說,這個原則就是指:法人(亦即地方自治團體)與自然人不一樣,它只能做法律直接或間接、明示或默示所承認的事項,如果法人超越此一範圍而為,就是越權行為(Ultra Vires),屬於無效。從這個原則來看,地方要用自治條例來規定零檢出,當然就屬於越權行為,是無效的。


作者指出從地方自治的理論來看,國民黨可以用地方自治條例對抗美豬的開放嗎?示意圖/Pixabay

 

在日本,會如何處理瘦肉精的問題?

日本同樣是單一國,但日本與台灣一樣,是大陸法系國家,而不是英美法國家,所以跟我們比較接近。

那麼,在什麼情況下,地方的自治條例的規定會被認為不違法,而什麼情況會被認為是違法呢?

(一)不被認為是違法的情形:

1、假如從來就沒有中央的法令(以下簡稱法令)加以規範,現在也沒有法令加以規範時,這個時候,用自治條例加以規範,並無不可。例如,衛福部未公布標準而且禁止美豬進口時,用地方自治條例來規定零檢出,會是有效的。

2、本來有法令加以規範,但現在並沒有法令加以規範,而且《當該法令被廢止之旨趣》與《所欲制定之自治條例之旨趣》不同的時候,(1)假如該當法令被廢止之旨趣是認為:已經沒有必要用法令加以規範時,那麼對於這樣的事務制定自治條例是可能的。(2)但是,如果《該當法令被廢止之旨趣》是認為《已經沒有必要用法令加以規範》時,那麼就不可以用自治條例再加以規範。例如:通姦罪已因刑法修正而廢止,這個時候,地方政府當然就不可以用自治條例來取締通姦。(3)又假如法令之廢止被認為已經沒有全國性加以統一規範之必要而把法令加以廢止,不過基於地方特殊情形而允許地方可以自由規範的時候,那麼制定自治條例是可以的。

顯然,對瘦肉精制定自治條例,並沒有以上所述的情況,因為標準是新定的,並沒有被廢止。

(二)被認為是違法的情形:

地方自治條例的規定被認為是違反法令之規定者,有如下的情況:

1、國家的法令就一定的事項加以管制,而自治條例在與國家法令同一目的之下,對當該事項規定《比國家法令所規定之管制更強型態之管制》。舉例來說,如果集會遊行法規定只要向警方報備即可遊行,而自治條例規定要地方政府許可才能遊行時,就屬於這種情況。

2、國家的法令設立一定之標準加以規範時,自治條例在與國家法令同一之目的下,就同一事項,設立《比當該國家法令更高之標準》。例如衛福部對美豬規定許可值標準後,地方政府如果原來就已經訂定零檢出者,這個標準超越國家的標準,那麼這個規定會無效;而如果從現在起,用地方自治條例來規定零檢出,那麼就是與法律衝突而當然無效。(以上,1、與2、日本學界稱之為「戴帽規制」)

基於以上所述,地方政府制定瘦肉精零減出的自治條例會超越衛福部的標準,因此,自治條例會被宣告無效,並被撤銷。

國民黨有無其他路可走?

對於國民黨執政的縣市政府來說,是否有其他的路可走呢?依照憲法訴訟的理論來看,如果國民黨執政的縣市政府認為衛福部所訂定的標準會對國民的健康造成危害,侵害國民之健康權而認為中央的法令侵害地方的自治權時,或許可以提起憲法訴訟,請大法官解釋衛福部的決定是否違憲。

結論

其實把戰線拖長,讓國民更加認清問題,不見得不好,只不過,一般人都看得出來,國民黨面對國際標準已定的情況下,要打贏憲法訴訟並不簡單,因此,其抗爭的目的只不過是要糢糊焦點,讓人民直覺這個開放是美國壓力,完全不顧人民安全,以此來批判民進黨,進而獲得短暫的勝利。顯然地,針對美豬的開放進口,國民黨無法扮演稱職的在野黨,就開放的問題點一一澄清來告訴國民,而變成一個反美親中的政黨,變成逢美必反、逢民進黨必反的政黨。

< 資料來源:《民報》【專欄】引用網址 >
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作者 張正修

張正修
開南大學法律學系副教授、台灣社會科學研究者。日本東京大學碩士,1985年修完東京大學大學院法學政治研究科博士班課程。曾任考試院第10屆考試委員。

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