當今世界上絕大部分人萬萬沒有想到，被某些人一直稱呼為中共病毒、武漢肺炎的COVID-19竟然肆虐全球兩年猶未停歇，台海情勢緊張更牽動全球自由民主與極權專制陣營對抗的局面。台灣無論在防疫成效、經濟表現或民主治理方面，都獲得舉世普遍的肯定，卻在內政方面連續發生公投、罷免案的紛擾。上個月四大公投剛結束，昨天（九日）又同時舉行了立委中二選區補選與台北林昶佐罷免案，不禁讓人聯想到當年雅典覆亡的原因之一就是太多政治參與引發的「政治肥大症造成經濟委縮症」。 林昶佐罷免案以同意票未達四分之一的門檻而未通過，但去年十月23日基進黨陳柏惟罷免案為何會過關，其實完全是因為2016年修改罷免法規降低門檻的結果。若依原來的「投票率過半、同意票也需超過二分之一」門檻的「雙二一制」規定，那麼反對罷免的一方就可以號召支持者不要去投票，讓投票率無法過半而使得罷免案無法獲得通過。陳柏惟被罷免成功引發的主要爭議在於，罷免同意票77,899遠低於選舉時他當選的票數112,839。 立法院會昨天三讀通過選罷法修正案，下修罷免門檻，時代力量立委黃國昌（右）將寫有「還權於民第一步」的牌子，交給立法院長蘇嘉全（左）。（記者陳志曲攝）     要釐清罷免權的爭議，還是要回到民主理論來了解。十九世紀英國自由主義代言人約翰彌勒(John Mill)在《論代議政府》一書中曾指出：「代議政治是理想中最好的政府形式」，人類迄今為止還沒有找到比代議政治更好的代用品。而第二次世界大戰後直到現在，經驗民主理論（或者說菁英民主理論）始終是當代民主理論的主流。開創經驗民主理論先河的是奧地利學者熊彼特(Joseph Schumpeter)，他指出：「民主的方法乃是達成政治決定的制度安排，在這種安排下，某些人相互競爭人民的選票以獲得決策的權力」，幾乎已成為當代民主最起碼的標準定義。這種現代意義民主政治的最基本特徵，就是人民只能靠選票選擇統治者，而不能靠選票選擇政策。 第二位重要人物，是提出當代民主政治是多元政體(Polyarchy)的美國政治學家道爾(Robert Dahl)，他認為：民主與獨裁區別的關鍵，在於民主政治中有基於政治競爭的自由選舉，而獨裁政治中沒有這種性質的選舉。 第三位代表性人物為義大利學者薩托里(Giovanni Sartori)，他視選舉為民主政治的關鍵，認為現代的民主政治乃是「被統治的民主政治」，也就是人民運用選舉權以產生並且控制統治者。 民主理論學者早就指出：民主的參與，不是愈多愈好，政治過熱有可能造成社會亂象。某種程度的政治冷漠，反而有助於政治體系的穩定！ 當代民主政治運作的關鍵因素為選舉權，罷免權只能被當作門後一根棒子來看待。具有競爭性選舉之下的任期制，就是罷免權最佳替代品。因此，大家應該嚴肅地看待罷免權門檻太過低的問題，對於單一選區的行政首長與立法委員罷免案，建議可以加上「罷免同意票必須多於當初的當選票數」方能成立。這就像2020年六月的韓國瑜市長罷免案，贊成罷免得票數939,090，多於他當選的得票數892,545，就比較沒有正當性的爭議了。而對於複數選區制產生的縣、市議員，本來就是為了保障少數意見而設計，罷免權規定就乾脆取消了吧！ 究其實，罷免門檻修得這麼低，擁有國會過半席次的民進黨，首先應該為主導當時的修法出來公開道歉！民主轉型過程有時候難免走過頭，以校園民主化為例，各大學校長、院長產生方式，就曾經從頗受詬病的民選校長、院長，透過「大學法」修正後走回遴選校長、院長的方式。民進黨先承認錯誤，等紛紛擾擾告一段落後，再選擇適當時機進一步來修法，反而有助於臺灣的民主鞏固與深化。 （作者為政大國家發展研究所兼任教授）

公投應否綁大選？網路上搜尋很容易看到施正鋒教授一貫的觀點，他認為公投大選脫鉤，違反國際潮流，「公投就應該要綁大選」的作法才是國際上常見的處理方式。國民黨朱立倫主席也說：「公投綁大選既省錢又便民，全世界民主國家都這麼做，民進黨過去也曾經這麼主張。」 事實上，施正鋒所說的國際潮流，主要的就只是美國一個國家而已。根據一篇學術論文〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較：議題、時程與結果〉的分析，1940至2007年間，15個歐洲國家一共116次公投的議題和時程。研究結果發現，公民投票與全國性大選同時舉行的僅有一次，即丹麥於1971年公投決定是否降低投票年齡；其他歐洲國家並沒有全國性大選與公民投票同時舉行的經驗。且瑞士於1940至2007年之間舉行了410項公投、共341次投票。這當中沒有任何一次是跟大選同時舉辦。 至於美國，從未舉行全國性的公民投票，但許多州實施的公民投票的確經常與全國性大選一起舉辦。如2020年總統大選時，共有34州提出了129項地方性的議題進行公投。不過，美國是聯邦體制，公投即便與大選合併投票，但議題僅限於地方層次，並未涉及全國性議題，且各州的法官也能在公投通過後做出合憲與否的裁定。 根據上述討論可得知，絕大多數的歐洲先進民主國家從未公投綁大選。美國公投綁大選是常態，但美國是聯邦制的國家，從未實施過全國性的公投；而各州地方性議題的公投綁全國性的大選，卻造成選務負擔相當繁重，選舉時程延宕，公平性也正在被檢討中。至於非常頻繁舉行公投的瑞士，屬於半直接民主制的國家，更從未實施公投綁大選。 這樣的事實應該帶給臺灣啟示，即選舉與公投有本質的不同，不能混為一談。選舉是擇優汰劣的選擇題，公投卻是零和遊戲的是非題。選舉是對於候選人偏好的選擇，公投是對於法案或政策利弊得失的抉擇。公投可能決定國家重大政策的走向，公民應該做的，不只是「去投票」，而是做功課，與他人溝通、討論，審慎地評估利弊得失，以及正確認知資訊。民進黨2019年修法，只著重在公投不要綁大選，顯然有所不足。未來進一步修法應該增加公投審議時間（從成案之後到投票前，應有六個月至12個月的公民審議討論），讓人民對於公投議案有更充分的討論；甚至於也應有適當的機制與程序，來審查公投案是否違憲或違背國際公約等問題，人民才能放心投票。 總之，公投並非愈多愈好、愈容易通過愈好。重要的是，臺灣不能既要擁有和瑞士一樣的全國性公民投票，又要美國獨有的公投綁大選，而忽略掉國情完全不同：瑞士是永久中立的委員制國家；美國兩黨政治競爭相當激烈，但對外政策立場基本上一致。臺灣不僅國際處境特殊，中共透過「反分裂法」想要併吞臺灣的野心更從未改變。公投門檻降低後若還要公投綁大選，不僅等於變相讓公投案更容易過關，也必然對於選舉帶來更大的紛亂，引起選舉不公的疑慮。最嚴重的後果有可能是民粹動員盛行，國家發展前景堪慮。 （作者為政大國家發展研究所兼任教授）