上屆立委張慶忠擔任立法院內政委員會召委時，用三十秒宣布兩岸服貿協議視為已經審查的決議，引起軒然大波，然殷鑑不遠，上週民進黨陳其邁於通過不當黨產處理條例草案後，隨即火速確定議事錄，並宣布散會。日前又爆發國民黨黃昭順發動突襲，逕自宣布修正兩岸條例草案通過。可見召委趁著休息時點、於對方人數不足時，火速宣告通過法案，逐漸成為慣例。然堂堂國會為何會造成這種爭議呢？ 議事規則係議會基於自治的原則，以及為了維持國會內部的秩序、提供穩定性與可預測性的處事、決策合法化、權責分工、減少衝突和權利的保障等功能而訂定，故其在國會議事的理性設計與公平執行間，均佔有相當重要的地位。 眾所周知，各種委員會為院會的預備議決機關，亦為議案實質、自由、充分討論的場合，在決策形成過程中佔有重要關鍵的地位和角色。唯立法院議事規則係以院會為主的規範，且未授權各委員會訂定議事規則，僅在附則中列舉了四條有關委員會的連署人數、列席委員發表意見、委員發言親自登記及禁止旁聽等規定。此外，並於立法院各委員會組織法中明訂，各委員會會議，除本法規定者外，得準用立法院議事規則等的規定。然所謂「準用」，就是類推性質相容者予以引用，並非百分之百的適用。實務上，立法院的議事運作，跟委員會本來就有很大差異，院會跟委員會用的議事規則，其實也不盡相同。再者，委員會對議事規則的使用一向很不嚴謹，往往隨著輪值召委的喜好而有不同的解釋，這也就是造成紛爭的主因。 議會運作就是立法機關為追求公共利益的目的，依憲法所賦予的職權所履行的程序。「沒有程序，就沒有民主；沒有程序，就沒有公共利益。」這是議會政治的重要原則。委員會決議如在違反議事規則下進行，原則上應屬無效。但為避免爭議，建議立法院明訂各委員會議事規則的相關準則，將主要的議事規範、列席委員的發言、調閱小組的運作，舉行公聽會的程序、行政命令的審查、人民請願案的認定標準等事項，使委員會議事規則符合民主的原則。 （作者為中央警察大學法律系兼任教授、前立法院法制局長）

轉型正義是在民主轉型之後，為過去威權體制的政治壓迫所導致的司法不法或迫害，進行對受難者的賠償、加害者的道德譴責及歷史真相的發掘。台灣民主化至今雖已逾二十年，但轉型正義的處理十分緩慢，五分之四的受難者已含恨離世，倖存者也逾八十高齡，在風燭殘年中，只能無語問蒼天。 民進黨團的促進轉型正義條例草案，包含處理不當黨產，內容繁雜，阻力增加，何時過關無法預料。如能順利通過，促轉會委員提名仍須經立院同意，依法運作二年內須提出總結報告，如有制修法必要者並提出草案，需再進入第二回合的立法，預估耗時恐在四年以上，這樣的立法決策能夠符合正義嗎？ 與其空等四年，不如借鏡先進國家的綜合法案技術，以「促進轉型正義綜合條例草案」取代之。亦即，將促轉綜合條例擬增定、修正的法律條文併在這個法案中以專章規定處理，此法案稱為「外法」，立法審查時予以逐條討論通過。而被指示須修正的現行法律，如國家機密法、檔案法、戒嚴時期人民受損權利回復條例、行政院組織法、民法等的修正則稱之為「裡法」。立法時逐法予以通過。裡法的修廢本身便是外法的內容，外法套裡法，猶如電腦的指令，裡法就如輸入指令後輸出的文字，隨外法的通過而生效。 綜合法案乃為避免規範各個不同領域的法律彼此產生衝突，於一個共同立法政策的基礎上，就必要變更的法律規範作成一個法律包裹，將數個要修正或制定的法律，整合在一個法案中做處理，又被稱為「包裹立法」。論者以為，綜合法案具有彰顯立法政策目的、維護法律秩序完整、同步完成立法工作的優點。行政院於八十五年送請立院審議的加入世界貿易組織修正部分相關法律綜合法案，原本即有意採此技術處理。但因立委對此新方式不熟悉而反對，後來，以包裹黨團協商的方式圓滿的解決了。 蔡英文曾說：「台灣必須把握這僅有一次的轉型正義機會」，立院為使轉型正義的法案能夠與受難者、家屬、社團、專家學者充分溝通，並提升議事效率，如採用綜合法案的新技術，無疑是明智的決策。 （作者為中央警察大學法律系兼任教授、前立法院法制局長）