姜皇池╱台大國際法教授中國新增M503航線緊鄰海峽中線飛行，蠻橫態度，舉國忿忿，在此空中危機進逼時刻，航港局竟趕在小年夜修正通過《兩岸直航許可管理辦法》部分條文，確定將針對未從事兩岸直航貿易的中國船舶航行台灣禁限制海域進行航道規劃，檢視新修文件與以往經驗，恐難否認所造成的國安威脅，實不亞於「空中危機」。回顧去年五月，當時航港局試圖修正《兩岸直航許可管理辦法》，因與工作船議題相牽連，嚴重妨礙國安，各方批評不斷，然航港局仍悍然無視一切，縱無法律根據，仍執意開放中國工作船進入台灣內水工作；不僅如此，此開放腳步持續加大，新修正《許可管理辦法》第十條第二項規定：「運送客貨之船舶航經台灣地區限制或禁止水域入出大陸地區直航港口，所經航路或航道，交通部得依實際需求，會同有關機關劃設公告，並刊登政府公報，船舶應依公告之航路或航道航行。」此種航行通道是要在既存兩岸直航通道外，「再新增」航道。不僅開放海域面積擴大，開放船舶種類與數量更無上限，以往兩岸直航通道，限於從事兩岸直航業務的船舶，但新修條款則是開放給全部的中國客貨船舶。如此除加深國安疑慮外，該等貨船包括油輪、載運放射性物質、載運有毒或高污染物質船舶，無端再提高海域環保風險。尤有甚者，新修正《許可管理辦法》第六條第三項規定：「船舶運送業申請經營之運送客貨大陸船舶航經第十條第二項公告之航路或航道入出大陸地區直航港口者，應檢附申請書及相關文書，向航港局申請許可；許可內容變更時，亦同。」同條第四項各賦予此種許可書六個月效期，跟以往兩岸直航船舶所謂「逐船」、「逐次」審查不同，此種非兩岸直航船舶竟然一次申請，六個月有效。換言之，一次申請，就擁有台灣海域六個月自由行許可。而更嚴重的是無法追蹤，從未處罰。雖有規定通過時「應全程開啟海事通信頻道，並裝設船舶『自動識別系統』（ＡＩＳ）」，但裝設船舶ＡＩＳ不代表一定會啟動，亦不代表不會在通過台灣禁限制水域時「剛好故障」；且縱使依規定啟動ＡＩＳ，台灣亦無充足人力可以全天全面監視。「前事不忘，後事之師」，以兩岸直航船舶而言，以往規劃海運直航，開放十五個港口、七個直航點、二十條直航航道，但中國船舶實際上並未嚴格遵守台灣所指定直航航道，不行使航道或偏離航道者往往有之。海巡機關若「恰巧」發現，層層回報，雖規定可「廢止」該許可，但主管機關航港局竟不聞不問，從未有任何一艘中國船舶因違反此規定遭處罰，更像是台灣法規形同「廢紙」！？兩岸直航，台灣將部分禁限制水域開放給中國船舶航行，此或多或少可自我解釋是想賺錢，所以冒國安風險；但現在準備開放的新航道，看不到一絲絲好處，卻讓台灣暴露在不需要的風險，增加不必要的執法成本，簡直是莫名其妙。航港局不論如何，不管一切，就是要讓中國船舶自由通過台灣禁限制水域！航港局何以做出此種不顧國家安全、無益海域管制、更讓中國利用台灣海域，在軍事、政治與經濟之修改，執意「損台利中」？究係牽扯何種利益？有何不能告人秘密？來自國會議員壓力？來自上級長官壓力？在航港局確定劃出所謂通航航道，進而傷害國家利益前，政府有關部門單位實應細細調查。

 政府改組，海洋施政之主管機關，究應設何種機構，各方勢力曾在「海洋部」與「海洋委員會」間拉扯，但馬總統拍板定案「海洋委員會」。過去六年多，遲遲無任何進度，但十二月十八日立法院黨政協商，藍綠兩黨突就「海洋委員會」另增一新機關「海洋保育署」達成共識！然個人以為，設立「海洋保育署」，最大問題是該署所規劃掌理事項，皆有既存機關負責，不僅疊床架屋，更恐相互掣肘，一機關成立，三機關俱損。首先，依目前規劃，該署核心任務之一為海洋生物的保育與利用規劃，然此事務，漁業署毋寧為主管單位，《漁業法》有詳細規範。兩者將來如何分工，恐將爭執不斷。不僅如此，所有海上漁業執法事務，又要全交海巡署執行，執行機關海巡署未來將有兩個婆婆。第二、海洋保育署另一重要任務為維護海洋生態環境，此項法定任務同樣已有環保署負責，並有《海洋污染防治法》等法律規範，此新設機關似乎是要接收原屬環保署的業務？然如是安排，不僅無益，反而有害。就海洋污染源而言，真正對於海洋有嚴重污染者，百分之七十五來自陸源污染，特別是沿岸各類工廠。此等工廠排放於河川或者是設置直接流放於海洋之管道，統由環保署管理事權一統，強將一切為二，豈能增加行政效能？最後，海洋保育署第三項重要任務是海洋與海岸保育執法。倘若海洋保育署要到海洋執法，則需有船舶或飛機作為載具。若不新增此等載具與人員，則海洋保育署即為空殼。若海洋保育署新添此等載具與專業人員，則又何異於海洋委員會下再設置「第二個」海巡署？而國家維持一個海巡署，近已羅掘俱窮，又豈有餘力另行籌劃？無庸諱言，新增海洋保育署，僅是重複漁業署職權事項、割裂環保署管制職能、耗損海巡署執法能量，貿然通過，若僅是「造官運動」，讓「能者」競相爭逐，則國家損害尚屬有限，吾人更擔心的是：權責重疊，或相互推諉，或相互比大，海洋保育，恐將更行遙遠。雖藍綠已達共識，此際任何異議，除蜀犬吠日外，其實作用不大，但事關國家海洋管理體系與未來運作，又不敢不略陳所知，但冀袞袞諸公，設立與否，容再審思。（作者為英國倫敦大學國際法博士，現任臺灣大學法律系教授）