西方民主法治國家一般依據「三權分立」的原則組成政府，也就是中央政府內部分為立法、行政、及司法三個部份，各司其職、互相制衡，不會有任一者被壓抑、也不容許任一者獨大。有人指出，這個原理最早出自1748年法國孟德斯鳩 (Montesquieu) 的《法意》一書，但若非美國幾位開國元勳的慧眼，在1787年的「制憲大會」將之寫入全世界第一部成文憲法中，權力分立的政府架構或許不會成為全球民主國家憲政設計的藍本。推動立憲最力的「聯邦論者」三傑之一的麥迪遜 (James Madison)，對三權分立清楚闡述：「若把立法、行政、司法所包含的權力全部託付在相同的手中，不管這是一個人、少數人、或許多人，也不論是世襲的、自封的、或民選的，都大可就此宣稱這是暴政的定義」。可知權力分立的用意不只在避免暴政，更是要防範合法產生的暴政或民選的獨裁，就像當年納粹黨的希特勒也是民選產生，唯其所有權力一把抓，以元首之姿霸凌議會與法院，結果為惡造孽遠遠超過世襲的沙皇或天皇。

      所以權力分立的第一要義就是各項權力不能「一手掌握」，而且相互間要能產生有效的「制約與平衡」(checks and balances)。以美國的三權架構為例，行政首長、國會議員、甚至部份檢警司法人員都是民選產生，讓各自有獨立運作的民意基礎與權力來源；但更重要的是存在於三權之間的競合關係，或更激烈的相剋設計。比方說，行政與立法在法案與預算上站在對立面是常態，而高階司法人事如大法官或聯邦法官，需經行政提名與立法同意，讓司法不能高高在上、無拘無束；但司法部門又虎視耽耽監督前二者，官員、議員犯法與庶民同罪之外，司法者更以社會正義的最後一道防線自居，若立法者制定惡法或主政者執行惡法，別想越過獨立審判的雷池。美國新任的強人總統川普剛上台，企圖簽署一連串的「總統行政命令」來實踐競選政見，卻被幾位聯邦法官連續以「違憲」打了回票，這些法官的任命都要經過總統的，但不會因此放水，由此充分展示三權分立制的制衡作用，特別是司法的獨立超然。

      瞭解了權力分立的用意之後，接下來的問題是：何以只分為三權呢？四權或五權不好嗎？分得越細會不會作用更大？其實權力如何劃分是有一定原理的，不是隨人高興就好：政府行使權力的對象乃是人民，亦即國家權力展現的起點是政府、終點是人民，因此只要把政府與人民之間的「權力界面」劃分清楚，就知道該分為幾權。我們可以想像，政府要依法來治理人民，首先當然要「有」法，其次要「執」法，最後是「釋」法。也就是說，政府必須先有權訂定法律，讓人民有所依循；其次政府要有權執行法律，對人民的管理於法有據；最後政府要有權詮釋法律、判定法律適用與否，據以對人民做出公平的裁罰或救濟。既然政府與人民的法律關係不外就是這三個界面或階段，對應的立法、行政、司法三權就足夠涵蓋周全，不必再畫蛇添足。

(三權與五權分立比較，圖/基測重點匯集)

      三權分立之說在美國實施了百餘年後，傳到孫文的耳中，不知是否有意增添一些中國特色，大筆一揮，加上考試與監察兩權。有時想想，我們這些活在廿世紀末與廿一世紀初的台灣人，還真是三生有幸：古往今來全球幾百億人來了又走，敢說只有我們這一小撮領教過這部「五權憲法」，不是嗎？

      依《中華民國憲法》，考試權「掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」（第83條），洋洋灑灑11項；至於監察權，是要「行使同意、彈劾、糾舉、及審計權」（第90條），同意權被增修條文第7條刪除後，也還有3項內容。孫文獨創的這兩權表面上各有不少重要的功能，令人懷疑孟德斯鳩老兄是不是頭腦有孔，怎麽在政府體制的設計上留下這麽多漏洞，好在有中國的孫文來補遺。不過仔細斟酌不難發現，考試與監察兩權有一個共同的特性，是與西方的三權大異其趣的，那就是這兩權都以廣義的「公務人員」為行使對象，而與一般非任公職的人民風馬牛不相及。換句話說，孫文的「添加物」其實脫離了前述政府與人民間的法治關係，而只是為了應付政府內部組織與管理的需要所制定出的規則，層次遠低於前三權；譬如考試是遴選公務員的程序，監察是處置公務員怠忽職守的機制，這些或許有助於公務員的素質與公家機關的效率，但對促進民主法治的實現，似乎無濟於事。

      即使針對政府內部防弊的需要而言，考試權與監察權的實際效用也有待商榷。先論考試權，這本是沿襲中國的科舉制度而來，在古代政府官員多被皇親國戚、世家大族所壟斷，造成「近親繁殖」的惡性循環。因此由國家考試產生的「士大夫」階層，打破門第之限、促進公平競爭，確有提高官員素質、政府效能、與提升社會讀書風氣的作用；然而科舉更有黑暗的一面，自古以來，科舉也是一種政府攏絡、控制、甚至奴化讀書人的手段，因為任官需先經過統治者的篩選過濾，使大部分讀書人為求及第，思想漸被狹隘的儒家「君君臣臣」或「士為知己者死」所束縛，無論是眼界氣度、自主創造、獨立思考都被大大侷限，這是何以科舉在中國實施了千餘年，結果到了清朝末年國力乃不堪一擊、飽受列強凌辱。孫文推翻滿清、創建民國，在其五權憲法中卻又讓科舉制度在考試權上借屍還魂，並沒有學到教訓。

      再後國民黨政府自中國大陸潰逃至台灣，老蔣假借實施憲政，把考試任官制度做為鞏固統治權的工具性質，益加發揚光大。具體的做法有二：一是國家考試以「分省定額」規定，保障外省族群的錄取名額，用「全中國」總人口做基數，訂定各省考生錄取上限，於是在台灣只占人口15% 的「外省人」，分配到98% 以上的名額，而占85% 的「本省人」，只能競爭不到2% 的名額，本省籍考生形同背負「原罪」，即使分數較高，仍可能慘遭淘汰，如此蓄意造成公務體系「黨國一體」的族群結構，方便「外來少數」統治「本土多數」。二是開辦「甲等特考」，這是蔣家父子侵犯智慧財產權，對孫文考試權的加碼濫用，主要是為了一群在政府機關佔高職等缺、卻又不具高考資格的外省權貴子女，甲等特考是這批「黑官」漂白的大澡缸。這種考試因人設科，量身打造，時常是一人一科的同額考試，雖有面試及論文審查，但這兩項完全由高層內定的審查者控制，所以仍是虛應故事，難怪被謔稱「假考」。「台版太子黨」甲考紅榜包括馬英九、宋楚瑜、蔣孝嚴、錢復、李慶珠、徐立德、毛治國、胡志強、黎昌意等等，族繁不及備載，都是透過這個旁門左道取得任官資格。

(甲等特考？假等特考？圖轉自部落格中國國民黨 《假等特考》人物一覽表)

      另有一些善於迎合統治者的「台籍」人士，包括最近頗受矚目的伍錦霖，當初受惠於甲考、終至被「系出同門」的馬英九任命為考試院長，真是惺惺相惜、「佳話」一則。另一位日前大出風頭的陳庚金，第一次甲考未取，怪口委不公，第二次才過關，以後也曾擔任考試院考選部次長等職；這次露面是支持郝龍斌參選國民黨主席。日前因為小英總統執政重點工程的「年金改革」涉及考試院的執掌，這兩人逮到機會，對新政府「年改政策」公然表示不買帳，甚至公開鼓動公務員「能撈就撈、能混則混，拖垮（新）政府」，一葉知秋，甲考的高材生多是這種貨色。

      科舉考試的原意是在防止特權把持政府，但道高一尺魔高一丈，在中國國民黨蔣氏父子操控之下，進化版的考試權反而成了特權治國的溫床，這是何等諷刺的事。即便甲等特考在李登輝總統時代已經廢止，但多年來由國家考試「遴選」出來的一般公務人員，尤其是目前的退休一族，不但不是棟樑之材，反倒大多是台灣社會最保守反動的一群，以「全國公務人員協會」理事長李來希為代表，一碰到公務人員年金改革的議題，就說：「不能有針對性的改革」，一提到取消18% 優利存款制度，就說要「嚴格遵守法不溯及既往原則」，這已經公然以「既得利益」取代「忠黨愛國」為其中心思想，出盡了國家考試的洋相。

      筆者二十多年前訪問新加坡捷運當局，被告知他們員工來自十多個國家，都是該單位自行招募而來，每個人的敘薪沒有一定標準，全看其學經歷與任內表現，既不需國家考試、也不用統一銓敘；就算是最看重考試的日本，對國家考試也只設置在文部省的一個內部單位；而美國2百萬聯邦公務員的各項管理，只靠一個類似我們「人事行政局」的「人事管理辦公處」(OPM) 就搞定。孫文為考試銓敘這種瑣事另設一權，與另三權平起平坐，舉世獨此一家；可是「獨一」與「第一」有相當不同的含意：舉世「第一」表示是別人都跟不上的創新見解，舉世「獨一」則表示是別人都不想跟的荒謬念頭。考試權是走入歷史的時候了，如果不能靠修憲讓它「猝死」，至少也應該逐步刪光預算讓它「安樂死」。

      那麽監察權又是如何？監察權是對公務人員「有失職或違法情事」，可以提出糾舉與彈劾，這種以防弊為主旨的設計，應該比較不會像考試或銓敘那樣，反而滋生特權橫行的流弊。不過不論是失職或違法，本來都各有管轄的機制：一般公務員違法，當然屬於司法權的行使範圍，與百姓同樣應移送檢調與法院；而公務員失職，則是由其隸屬的單位主管負起導正處分的責任，官僚體制講究層層節制 ─ 從股長、科長到部長、院長 ─ 就是為了內部監控，所以也非乏人可管。因此就一般公務員而言，維護官箴其實不勞另設一個高高在上的監察權，孫文的第五權只是疊床架屋之舉。

      但是監察權是否也該和考試權同步走入歷史，讓五權回歸三權呢？雖然長久以來，許多綠營有識之士都有此議，我們倒是在此呼籲「刀下留人」；我們認為目前台灣需要的，乃是一個立法、行政、司法、加上監察的「四權憲法」。理由就在現行《憲法》第99條；「監察院對於司法院或考試院人員失職或違法之彈劾，適用本憲法…之規定」，意思是，監察院的職權行使並不限於行政院的狹義公務員，而幾乎涵蓋全體公職人員，只除了民選的立法委員與監察委員本身。這個延伸的範圍，讓監察權的設置意義得以超越前述的政府內部管控，而驟然提升至權力制衡的層次，對不肖考試委員可以逼其就範、對不肖司法人員尤其可以迎頭痛擊。我們要強調，權力劃分是手段，權力制衡才是權力劃分的最終目的，是以任何有助於制衡的劃分方式，都有其存在價值，應該重視。

(監察院，圖轉自監察院101年度攝影得獎作品)

      那麽何以三權分立對西方民主國家的權力制衡很夠用，對台灣就需要監察權來參一腳？關鍵在於「司法獨立」在美國是立國傳統，在今天的台灣則是天方夜譚。三權分立有如三足鼎立，不能有任一足跛腳，否則權力制衡就破功。在台灣過去半個多世紀，司法受到主政者宰制霸凌，就是中國國民黨得以遂行專制統治的主因。在兩蔣時代對異議者的軍法審判固不必說，即使進入廿一世紀，司法繼續扮演中國國民黨的幫兇、甚至打手角色，一些惡檢與惡法官借「獨立辦案」為名、以「自由心證」為辭，一方面構陷追殺阿扁與扁朝政務官，另一方面為馬英九從台北市長以來的不法極力脫罪，甚至到政權已三度輪替的今天，還想為不當黨產護航，效忠特定的意識型態、服務特定的政黨利益。司法最後防線一旦潰堤，社會公義必遭踐踏，所以新政府要想落實轉型正義，司法除垢、恐龍退場，絕對是首要之務。

      但問題是，這些司法敗類躲在「任期終身保障」的金鐘罩下，笑罵由人、好官我自為之，其奈我何？但他們忘了監察權正是他們的剋星；不只如此，三年前國民黨還把持立法院之際，居然在行使監委同意權的案子上，粗心大意剔除了馬英九提名的11人，留下小英政府可以即刻補提名的空間，百密終有一疏，成為割除司法癌細胞的契機。小英總統若能賦予這批監察院新血「不打蒼蠅、三分打老虎、七分打恐龍」的任務，在所剩任期之內實現「司法河清」的理想境界，這應是一位以國家與人民為念的領袖，能對台灣所做的最大貢獻。

      三權乎？五權乎？四權如何？